Ambiente Presupuestal

El proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 a estudio en el parlamento incluye 35 veces la palabra “ambiente”, mientras que el vocablo “ambiental” aparece 20 veces en el texto.(1)

Muchas de las ocurrencias de “ambiente” son para mencionar al Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), como por ejemplo en el Artículo 5 del proyecto por el que se reducen los créditos presupuestales de ministerio en el rubro de las retribuciones personales.

Más adelante en el artículo 16 la mención es para crear dentro de la Presidencia de la República una secretaría a la que se denomina “Secretaría Nacional de Ambiente Agua y Cambio Climático”  con el propósito de, desde la Presidencia, “articular y coordinar con las instituciones y organizaciones públicas y privadas, la ejecución de las políticas públicas relativas a la materia de medio ambiente, agua y cambio climático”.

La Secretaría Nacional de Ambiente Agua y Cambio Climático no tendrá control parlamentario.

Creación esta muy discutible ya que los cometidos de esta secretaría son muy similares a los del MVOTMA con los que se superponen, potencialmente generando la posibilidad de conflictos, incluso dentro del Poder Ejecutivo y desdibujando lo que pudiera ser la política ambiental nacional.

En la discusión parlamentaria de este artículo la presidencia argumentó que si bien la idea del presidente era la de conformar un Ministerio de Ambiente (2), no se cuenta con dinero para conformar un Ministerio, lo que es al menos solo parcialmente cierto, dado que  los créditos presupuestales para el Ministerio ya están en las unidades ejecutoras que lo integrarían, como sería seguramente el caso de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA).

La diferencia está en que una "Secretaría" en la órbita de presidencia no tiene control parlamentario y su creación, unida a las modificaciones que se proponen en el Art. 481 del proyecto de Ley de Presupuesto a la ley 18308 (Ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible) le dan total poder al Poder Ejecutivo en la definición de los usos del territorio sin control del parlamento ni la intervención de los organismos especializados como es la DINAMA.

Por otra parte cabe preguntarse si los fondos que se destinen a la creación y funcionamiento de esta Secretaría no serían mejor empleados en potenciar los organismos de gestión y control ambiental.

No termina en esto el tratamiento de los temas ambientales en el proyecto presupuestal del ejecutivo, ya que al tratar específicamente el Inciso 14, que es el MVOTMA, en el artículo 456 se crea dentro de la Dirección general de Secretaría del Ministerio un cargo de particular confianza (Escalafón Q) de “Director de Cambio Climático”.

Se genera un nuevo cargo político de particular confianza sin tareas ni cometidos

Se crea así un cargo de director sin dirección para dirigir y sin cometidos, pero con el cuidado de asignarle una retribución  del 77% de la correspondiente a un Subsecretario de estado.

Allí terminan los asuntos presupuestales referidos al ambiente, pero no las menciones al tema ya que en los Artículos del 480 al 483 se definen y modifican normas ambientales sin relación alguna con el presupuesto, las que seguramente ameritarían un tratamiento específico por fuera de la norma presupuestal.

No es la primera y seguramente no será la última vez que se incluyan en la ley de presupuesto de un gobierno normas que nada tiene que ver con temas presupuestales, como sucedió en la anterior legislatura con 11 artículos que modificaban el Código de Minería (Decreto Ley 15242).

En esa ocasión de desglosaron del proyecto presupuestal esos artículos y se trataron posteriormente terminando ellos en la Ley 18813.

Los Artículos del 480 al 483 debieran desglosarse del proyecto, modifican leyes ambientales, pero no son materia presupuestal.

¿Qué proponen esos artículos?

El artículo 480 elimina para los instrumentos nacionales de ordenamiento ambiental el requerimiento de la evaluación ambiental estratégica, dándole al Poder Ejecutivo total discrecionalidad en el manejo y definición de esos instrumentos que condicionan, regulan y limitan los instrumentos regionales y departamentales.

Ese es un cambio fundamental en el espíritu y la letra de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable (Ley 18308) a la que modifica específicamente.

El 481 establece el pasaje al dominio público de una faja de 150 metros a partir de la costa del Río de la Plata y del Océano Atlántico, como la define el Código de Aguas, en los fraccionamientos que se realicen a partir de la promulgación de esta ley.

Se modifica así implícitamente la ley 15903 que en su artículo 193 establece una franja de defensa costera de 250 metros, dentro de la cual cualquier modificación debe ser autorizada a nivel ministerial.

El Artículo 482 limita la competencia en el ordenamiento del territorio por parte de los Municipios y el 483 pasa de uno a tres años el lapso para que el Poder Ejecutivo por intermedio del MVOTMA produzca un informe sobre la situación ambiental nacional.

¿Que puede pasar si se aprueban esos artículos tal como están?

Si se aprueban estos artículos, se producirá una vulneración de las salvaguardas de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, incrementando la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en el ordenamiento del territorio.

Esto posibilita, entre otras cosas, la autorización sin los estudios mínimos que garanticen a sostenibilidad ni el cuidado ambiental de proyectos que puntualmente pudieran ser considerados de interés por el ejecutivo.   

Un ejemplo de lo podría suceder lo tenemos en el proyecto de Ley que el Senado se propone tratar el próximo 6 de octubre por el que se propone establecer una “Directiva Nacional de Ordenamiento Territorial” para la costa del Río de la Plata y el Océano Atlántico.

Esa norma propuesta sin la evaluación ambiental estratégica que se propone eliminar en el Artículo 480 del presupuesto, ya había sido dejada de lado en la anterior legislatura y ahora aparece nuevamente con la opinión en contrario de la academia y juristas, pero cuya aprobación se vería facilitada si se aprueba el artículo precitado, dado que la Directiva Nacional propuesta carece de la evaluación ambiental estratégica que hoy requiere nuestra normativa.

Es entendible que un nuevo ejecutivo quiera incrementar su poder y discrecionalidad pero en el justo  equilibrio de los poderes se deben mantener y mejorar los controles y las garantías, especialmente en un tema como el ambiental, en el que las decisiones de hoy tendrán consecuencias mucho más allá del período de gobierno.

Los 130 empleados que la ciudadanía decidió contratar en la elección de octubre de 2014 y a los que se les confió la tarea de legislar en nombre y representación de nuestros ciudadanos tienen la palabra.

(1) https://www.mef.gub.uy/innovaportal/file/16501/1/proyecto_de_ley_-_con_firmas.pdf

(2) http://www.elobservador.com.uy/vazquez-piensa-un-nuevo-ministerio-pero-no-tiene-plata-n678898

Una buena para la Meteo Oficial

Lo primero positivo es el uso de la nueva denominación. INUMET.
Lo segundo es que se trata de una propuesta que aporta hacia los sectores productivos procurando revertir la imagen burocrática y separada de la realidad en que había quedado la meteorología oficial.
Esperemos que se siga por esta vía y se implementen en forma operativa estos anuncios.

La energía en la agenda post 2015 de Naciones Unidas

Organizado por el PNUD y los gobiernos de México, Noruega y Tanzania tuvo lugar en la ciudad de Mérida (estado de Yucatán, México) la consulta para Latinoamérica y el Caribe sobre el papel de la energía en la agenda del desarrollo post 2015.

Participaron de la misma representantes de organizaciones no ubernamentales (ONG), la academia y el sector privado, sin mas presencia gubernamental que la protocolar del gobierno anfitrión.

El principal tema de discusión fue el de la oportunidad y conveniencia de que se incluya el tema "Energía" dentro los que serán tratados específicamente en la agenda del desarrollo post 2015. Esta agenda viene a ser una continuación de los llamados Objetivos del Milenio (ODM) y servirá de base para la formulación de políticas de desarrollo.

Como antecedente, se debe destacar que el sector energía no estuvo incluido explícitamente en los ODM principalmente debido a lo altamente polémico de su tratamiento y las muy diferentes visiones sobre su desarrollo que se evidenciaron en las discusiones previas.

En el desarrollo de los ODM y el análisis del proceso se ha hecho evidente que el tema energía es uno que aparece implícito en muchos otros; como la salud, la conservación del ambiente, la alimentación y en general en casi todos los ODM, ya sea como limitante o factor impulsor.

La reunión sirvió para un fructífero intercambio de ideas entre los que proponen el tratamiento por separado del tema y aquellos que plantean volver a tratarlo integrado, por ejemplo, con el tema de la salud en lo referente a la energización de hospitales.

Tal como es de norma en estos foros, a la parte protocolar, con ministro, gobernador y representantes varios del PNUD, siguieron las sesiones trabajo, para las que los asistentes se dividieron en tres paneles (Académico, ONGs y Sector Privado).

Las conclusiones de la consulta, en forma de propuestas, servirán como insumos para la reunión que tendrá lugar este mes en la ciudad de Guadalajara (México). Allí el tema de la energía será tratado conjuntamente con el del agua y la biodiversidad como tema transversal y se planteará la posición de la región con vistas a las reuniones mundiales que definirán el temario de la agenda post 2015.

El resumen de las "Conclusiones - Propuestas" de la consulta fue:

.     La energía debe ser integrada como tema a la Agenda de Desarrollo post 2015. Es indispensable su incorporación ya que la energía es clave para alcanzar objetivos concretos en materia de desarrollo, como el combate a la pobreza, la equidad de género, la educación, el acceso a la salud, la alimentación, entre otros. Puede hacerse de manera transversal en los distintos temas que se incluyan en ella a través de indicadores específicos, pero manteniéndose como un eje en sí mismo.

.       Hay interdependencia de los ejes temáticos de la Agenda de Desarrollo en materia energética.

.    La noción de energía y el diseño de sus políticas deben partir de un  enfoque de desarrollo más  humano y responsable.

.  Papel del Sistema de Naciones Unidas y difusión de la Agenda de Desarrollo. Es importante aprovechar  las capacidades, estructuras institucionales e instrumentos suscritos en el Sistema de Naciones Unidas para hacer efectivos los acuerdos que se adopten e incidan en el  desarrollo a través de la energía. También se recomienda difundir los objetivos de la Agenda de Desarrollo y mejores prácticas a través del Sistema y las nuevas tecnologías de comunicación.

.   Papel de los gobiernos. Sensibilizar a los gobernantes respecto a la relevancia de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y la necesidad de incorporar en el diseño de la política y matriz energética la participación ciudadana en los siguientes rubros: a) Desarrollo sustentable; b) Diversidad nacional y local; y c) Congruencia y continuidad de planes e iniciativas intersectoriales.

.   Papel de las organizaciones de la sociedad civil. El fortalecimiento de estas organizaciones y los mecanismos para su articulación pueden contribuir en la agenda de desarrollo y energía en América Latina y el Caribe mediante las nuevas tecnologías de comunicación.

La sociedad civil debe trabajar en una agenda común en materia de energía, y a partir de ello desarrollar iniciativas sobre educación y cultura de la sustentabilidad; investigación, desarrollo y transferencia de conocimiento en materia de energías renovables; así como en transparencia y rendición de cuentas. Su participación activa en los órganos y mecanismos de consulta y de gobierno es fundamental para que incidan en la agenda de desarrollo y energía.

.     Papel del sector académico. Este sector puede incidir con efectos muy positivos en la educación formal, la investigación científica y en la elaboración de indicadores y mediciones con una perspectiva energética de desarrollo, tanto desde el punto de vista transversal como en la incidencia local y diversa de su aplicación. También puede contribuir en gran medida a generar redes de conocimiento, de investigadores y difusión de información energética.

.     Papel del sector privado. Las empresas pueden y deben participar de manera efectiva en la inversión de proyectos de acceso a la energía, eficiencia energética, energías renovables y desarrollo tecnológico en colaboración con otros sectores para mejorar sus condiciones y beneficios comunes.

.  Debe fomentarse el desarrollo desde las energías renovables. 

.  Debe haber un mejoramiento de los incentivos financieros y de inversión.

.  Es  necesario redirigir subsidios al consumo y focalizarlos a quienes más los necesitan. 

. Es indispensable modificar los patrones de consumo y precisar sobre la cadena de producción.  

. Debe promoverse la investigación científica y tecnológica. La investigación científica y tecnológica es fundamental para el desarrollo en materia de eficiencia energética, ahorro y almacenamiento de energía y distribución para el acceso a la energía. Es importante que los países de América Latina y el Caribe generen sus propios desarrollos tecnológicos y su cartera de propiedad intelectual.

.  Es importante perfeccionar indicadores y mecanismos de monitoreo y evaluación.  

.  Debe incluirse el tema energético en el ámbito educativo.

.  Es necesario contar con un marco regulatorio transparente, eficaz y vinculado a la diversidad. 

.  Fomentar la transparencia, rendición de cuentas y difusión en la información del sector energético. 

Gestión ambiental y desarrollo

Transcribo a continuación la carta abierta al Sr. Presidente enviada por el Sr. Alvaro Soutuyo hoy 4 de setiembre de 2012, cuyos principales conceptos, en especial la necesidad de una gestión ambiental del territorio, comparto plenamente.
Solo entendiendo los procesos que se producen en nuestro territorio y como nos afectan, podremos tomar las decisiones adecuadas para que mas allá de nosotros, quienes nos sucedan puedan desarrollar una vida plena.

Saludos

Raúl E. Viñas

Estimado Presidente, Ud. no me conoce, pero en los últimos tres años he trabajo para Ud. desde distintos ámbitos. Déjeme presentarme, mi nombre es Alvaro Soutullo. Durante su gobierno fui asesor del Director Nacional de Medio Ambiente, asesoré a la Comisión Interministerial sobre el Puerto de Aguas Profundas en la evaluación de potenciales sitios para la ubicación de un puerto, soy investigador postdoctoral del Instituto Clemente Estable, que depende del MEC, coordino honorariamente un área del Museo Nacional de Historia Natural, que también depende del MEC, y soy Investigador del Sistema Nacional de Investigadores de la ANII.

Quiero pedirle disculpas por no haberlo sabido asesorar correctamente. Claro que eso es sólo en parte culpa mía, nunca tuve la oportunidad de conversar directamente con Ud. Pero también es cierto que no he sido capaz de hacerle llegar con claridad algunos elementos de juicio que me parecen centrales para su gestión. Como no creo probable que en el corto plazo tenga la oportunidad de conversar con Ud. de estos temas, le escribo esta carta en parte para subsanar ese error.

Me terminé de decidir a escribirle esta carta abierta tras leer las declaraciones que Ud. hizo durante su visita a la estación conversora de frecuencia que tiene UTE en Cerro Largo. Me preocupa pensar que Ud. no visualice la gestión ambiental del territorio como un requisito ineludible para el desarrollo, como una condición sine qua non para el desarrollo. Discúlpeme si me equivoco. Yo se que esta noción es relativamente reciente y todavía no la terminamos de incorporar cabalmente en nuestros esquemas de pensamiento.

El punto es que nos hemos dado cuenta que los recursos naturales son finitos, y que necesitamos asegurarnos un adecuado funcionamiento de los sistemas naturales para poder sostener a las sociedades humanas. Tanto a nivel global como local hemos visto que nuestros patrones de uso de esos recursos están deteriorando significativamente la capacidad de los sistemas naturales de generar condiciones apropiadas para el desarrollo de nuestras sociedades. Esto se evidencia en el deterioro de algunos servicios ambientales que la naturaleza nos brinda gratis, como el mantenimiento de la calidad del agua, el control de enfermedades, o la regulación de las fluctuaciones hídricas o climáticas,  y tiene impactos directos e indirectos en el bienestar de las personas.

¿Qué es lo que quiero decirle con esto?, que en los planes de desarrollo del país tenemos que asegurarnos que esos sistemas naturales sigan funcionando adecuadamente, que nuestras iniciativas de desarrollo tienen que ser seleccionadas, diseñadas y adaptadas para asegurarnos que no van a terminar deteriorando los elementos que generan las condiciones que permiten el desarrollo. Eso no significa no tocar nada, significa tocar con cuidado, y es lo que ha dado origen a una noción de desarrollo más abarcativa que la visión tradicional, que reconoce la necesidad de analizar las políticas y proyectos de desarrollo integrando perspectivas económicas, sociales y ambientales. No por lujo, por necesidad.

El problema es que esas perspectivas a veces entran en conflicto (pero ojo que no siempre, le diré que de hecho generalmente no hay tal conflicto). Ahí es cuando es clave tener elementos de juicio para entender las consecuencias de una decisión u otra. Lo que viene a querer decir esto es que más dinero, o más energía, o más tecnología, o más ambiente intocado, si quiere, no es más desarrollo.

Esta “nueva realidad” requiere un cambio en la forma en la que tomamos decisiones. Necesitamos economistas que no vean el incentivo del consumo como una solución a las crisis económicas, porque el planeta no nos da si seguimos insistiendo en esa dirección. Ud. me dirá, pero mire Soutullo que el paisito aguanta, y si, tiene razón, todavía aguanta un poco más, y me puede decir, pero además está el ingenio humano, que es ilimitado, quédese tranquilo que ya le encontraremos una solución tecnológica, y ahí ya me pongo un poco más nervioso.

Déjeme contarle de un proyecto desarrollado por la Universidad de Arizona, la Universidad de Columbia, la NASA y otros socios entre 1985 y 2007. El proyecto se llamó Biosfera 2 y tenía como objetivo estudiar la viabilidad de construir biosferas cerradas para utilizar en la colonización espacial. Intentaron reproducir un hábitat autosuficiente similar a la Tierra. Para eso crearon una estructura hermética de más de una hectárea en la que vivieron en aislamiento equipos de investigadores durante períodos de hasta dos años. Aislados de su entorno tenían que gestionar y regenerar su energía, generar y administrar su agua y alimentos y controlar su atmósfera. Lo único que compartían en común con el resto de la Tierra era la radiación solar.

El proyecto costó más de 200 millones de dólares. Hay mucho que contar de ese proyecto, pero para resumir, varias cosas salieron mal. El oxígeno no se regeneraba al ritmo previsto y se detectaban altos niveles de oxido nitroso. Con esa atmósfera enrarecida los investigadores padecían un agotamiento y fatiga similar al mal de altura. Otro problema importante fue la producción de alimentos. Las plagas proliferaban, mermando la producción vegetal. Los investigadores desarrollaron una verdadera obsesión por la comida, apareciendo más tarde serias desavenencias con acusaciones de robo de comida. Uno de los investigadores declaró: "Utilizábamos el 95% de nuestro tiempo gestionando nuestra comida y cuidando nuestra supervivencia, apenas había tiempo para el trabajo científico".

¿Por qué le cuento esto? Para decirle que aún no tenemos la tecnología necesaria para sustituir procesos naturales que la naturaleza nos da gratis, y que cuando la tenemos el costo económico de generar esos servicios puede ser muy elevado. Sin ir muy lejos piense cuánto dinero invierte Ud. en mantener la productividad del suelo y controlar las plagas en su chacra. Seguramente con tiempo podremos desarrollar la tecnología necesaria, el problema es que la velocidad con la que estamos deteriorando los sistemas naturales es mayor que la velocidad con la que desarrollamos la tecnología para producir los servicios que estamos perdiendo. Hay zonas enteras de China en la que los árboles frutales se polinizan a mano, en Uruguay eso todavía lo hacen gratis abejas y otros insectos.

No sé si la planta de energía a carbón de la que Ud. habló en Cerro Largo era buena idea o no. Sospecho que no, pero le concedo la duda. Lo que necesitamos son mecanismos que más allá de su opinión o la mía nos ayuden a tomar las decisiones correctas.  Déjeme contarle otro proyecto, este más humilde y “made in” Uruguay. Es un proyecto que desarrollamos hace un par de años con colegas de la Universidad de la República. Pretendía analizar los impactos sociales y ambientales de la expansión del cultivo de soja en Soriano. Encontramos que los impactos positivos de este proceso se han dado esencialmente en los sectores vinculados a la actividad agrícola, sin un derrame evidente de beneficios en el resto de los sectores sociales del departamento. En algunas dimensiones las condiciones de vida han mejorado en relación con el resto del país, en otras han empeorado, pero mayoritariamente no hay una diferencia significativa. Como contraparte este proceso ha estado asociado a una pérdida en la superficie de campo natural, el ecosistema pecuario con mayor capacidad de recuperarse ante eventos climáticos extremos, y en la capacidad del territorio del departamento de amortiguar las fluctuaciones hídricas y mantener la calidad de agua, asociado a un incremento exponencial en la cantidad de agroquímicos que llegan a los cursos de agua. Seguramente hayamos hecho mal alguna cuenta o nos hayamos olvidado de algún elemento importante en el análisis y los resultados no sean exactamente estos. Lo importante en todo caso es preguntarse por qué, con toda la apuesta que ha hecho el país al desarrollo de una agroindustria exportadora, nunca nos tomamos el trabajo de hacer un análisis de este tipo. ¿Cómo sabemos si este es un buen o un mal negocio?, o en todo caso cómo sabemos quién pierde y quién gana con este negocio.

Para tomar buenas decisiones necesitamos hacer bien las cuentas, y para hacer bien las cuentas tenemos que entender mejor las ramificaciones y consecuencias indirectas de nuestras decisiones.  Esto se vuelve rápidamente complejo y los grados de incertidumbre suben, y a ninguno nos gusta la incertidumbre. Pero sabe una cosa, Sr. Presidente, en el mundo en el que vivimos la incertidumbre es inevitable, y cuanto antes cambiemos nuestros mecanismos de toma de decisión para reconocer honestamente esas incertidumbres e  incorporemos adecuadamente herramientas de decisión en escenario de incertidumbre, mejor nos va a ir. Nos vamos a llevar menos sorpresas y vamos a estar mejorar preparados para reconocer y aprovechar oportunidades, y afrontar cambios.

Si hay algo en lo que estoy totalmente de acuerdo con Ud. es en que hay que tomar decisiones, y eso implica correr riesgos, y eso está bien. A veces haya que jugársela y saltar sin saber muy bien donde va a caer uno. Pero hay que tomar esas decisiones sabiendo realmente los costos y los riesgos, y eso requiere análisis honestos, inteligentes, amplios, y sabe qué, también un poco humildes, sabiendo que no conocemos y que no entendemos una parte importante de lo que está en juego.

Déjeme terminar contándole que en este momento estoy en Corea. Vine al congreso mundial de conservación de la naturaleza. Hay un montón de gente interesante por acá, incluyendo algunos de los empresarios más ricos de este planeta. Ayer pasé todo el día visitando un parque nacional al que se llega en metro desde el centro de Seúl. Es el parque más visitado del mundo, rodeado por la ciudad de Seúl. Corea podría haber decidido lotear y vender eso, seguro que el negocio era muy bueno, pero encontró que era mejor para el bienestar su gente tener este lugar acá, así como esta, con mucho verde. Me llevó tres hs subir a la cima de una de las montañas del parque y pensé mucho en Ud. desde ahí arriba. Corea tiene más del 6% de su territorio designado área protegida, Uruguay menos del 1%. Seguro que los Coreanos no ven ese 6% como traba para su desarrollo. El año pasado tuve la oportunidad de visitar otro de sus países favoritos, Nueva Zelanda. La superficie de áreas protegidas de Nueva Zelanda cubre más del 20% del territorio del país. Le propongo que estudie la gestión que hacen de su ambiente estos países, que investigue cuánto invierten de su presupuesto nacional en mantener funcionando sus sistemas naturales (Uruguay menos del 0,2% según PNUD), seguro que de eso Uruguay también tiene mucho que aprender.

Uruguay tiene una ventaja comparativa, que es la condición de ser un país natural. Esta es una característica cada vez más escasa a nivel global y puede ser el sello distintivo de calidad del país en los mercados internaciones. Lo que me preocupa, Sr. Presidente es que rápidamente estamos perdiendo esa ventaja.

Discúlpeme si esta carta se extendió más de lo conveniente, pero no quería pecar de demasiado escueto. Como siempre, estoy a su disposición cuando Ud. guste.

Alvaro Soutullo, PhD

CI 1799223-0