El presente es un resumen explicativo de la evolución de los costos de la obra
del TREN DE UPM, el denominado Ferrocarril Central, desde los primeros análisis
de 2017, a la última modificación conocida del contrato de PPP firmada el 29 de
setiembre de 2021.
Tratamiento administrativo del tema
La primera mención oficial en el estado de un proyecto de
rehabilitación/reparación del tramo de vías férreas entre Paso de los Toros y
el puerto de Montevideo es del 1º de noviembre de 2017 en una nota del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) que lo presenta como una “iniciativa
pública”, seis días antes de la firma del contrato entre UPM y Uruguay. (1)
El viernes 17 de noviembre el MTOP
presenta al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el “Estudio valor por
dinero” (VpD), exigido por la Ley 18.876 de Participación Público Privada (PPP),
el viernes 1º de diciembre recibe el MEF las bases de contratación e información
complementaria requerida, y el lunes 4 el MEF resuelve sobre los dos temas,
habían transcurrido sólo 18 días, incluyendo 3 fines de semana.
Al día siguiente, el martes cinco de
noviembre, ya estaban prontos los pliegos de la licitación internacional
35/2017 para la construcción de las vías. Todo el proceso insumió 35 días.
Estudio preliminar de costos.
Un par de semanas antes del primer informe del MTOP, en octubre, en el marco de
las negociaciones con UPM, la consultora Deloitte presentó un informe (2) al MEF en que definió el costo de la obra en US$ 727.220.000.
El costo de la obra del TREN DE UPM se avaluó en US$
727.220.000
Considerando obras
complementarias fuera de la PPP, costo de licitación, seguros y garantías, el
monto total a invertir o a financiar sería de US$ 855.772.000.
Deloitte no
consideró la posibilidad de que el estado hiciera la obra y en los diferentes escenarios
definidos por la consultora para la construcción del tren por un privado, el
costo financiado del proyecto,
incluyendo la rentabilidad de los accionistas nacionales e internacionales que
llevarían a cabo la construcción se cancela mediante 15 pagos anuales por
disponibilidad de US$ 111 millones, total de pagos US$ 1.665 millones.
La construcción por un privado financiado a 15 años costaría US$
1.655 millones
Estudio valor por dinero.
En nuestro
ordenamiento legal el “Estudio valor por dinero” (VpD) es la herramienta para comparar
el costo de la construcción por parte del estado con el de un privado para
justificar, o no, el uso del mecanismo de PPP.(3)
A diferencia del estudio de Deloitte mencionado antes, el VpD agrega al costo
inicial los factores de riesgo en dos áreas, sobrecostos y sobreplazos, los que
estarían todos en el estado en caso de ejecución propia y se reparten con el
privado en caso de PPP.
En el diseño se tomó un valor de la inversión inicial de US$ 794.000.000
incluyendo las obras por fuera de la PPP y se definió el costo de mantenimiento
anual en US$ 7.600.000; todo lo cual financiado con Bonos del Tesoro al 4.25%
pone el costo del proyecto en US$ 1.016.000.
El costo financiado del TREN DE UPM realizado por el estado es US$
1.016 millones
Los riesgos de sobreplazo y sobrecosto “aparecen”
sin cálculos previos en el estudio VpD, que sólo tiene 13 carillas, y suman
US$ 498.600.000 que dice el estudio se relacionan con los valores obtenidos en
el estudio realizado para la rehabilitación del tramo ferroviario Fray Bentos
–Algorta. (4) Ese riesgo es
parcialmente traspasado al privado y el resto permanece como riesgo del estado.
Sumando riesgos, el valor del proyecto alcanza los US$
1.514.615.828.
La justificación de la PPP en el VdD se hace considerando la porción del riesgo que toma el privado y el pago esperado por parte de este de impuestos (IRAE) por los pagos recibidos.
De alguna forma en el VdD el costo de la construcción por el privado descontando los impuestos y el riesgo asumido es menor que el del estado que supuestamente accede a mejor financiación. El Informe indica que atendiendo a la tasa de depreciación, el estado debiera pagar, asegurando la rentabilidad de la inversión privada, quince anualidades de US$ 152.500.000, lo que suma US$ 2.287.500.000. A esto se debe sumar que el estado queda con un riesgo avaluado en US$ 204.730.056
En la VpD los pagos por parte del estado alcanzan US$
2.492.230.056
Contratos Firmados
El contrato de
PPP firmado el 10 de mayo de 2019 (5)
se complementa con otro de obras complementarias que suma al proyecto unos US$ 70.000.000
y el de mantenimiento por US$ 88.645.725 (6)
al que se agregó en 2021 una ampliación de las obras complementarias por US$
34.000.000.
Así, además de la
PPP, obras por US$ 104.000.000 se adjudicaron sin licitación a las mismas
empresas que participan en la PPP, lo que fue observado por el Tribunal de
Cuentas.
Para el pago de la obra en el contrato de PPP se dispuso el Pago por
Disponibilidad que se fijó en US$ 406.394 lo que supone US$ 148.333.810 anuales,
US$ 2.225.007.150 en 15 años. Ese pago por disponibilidad se comienza a pagar
sólo cuando la empresa cuenta “con la
totalidad de la obra habilitada”, Claúsula
6.1 del contrato; el estado retiene además el pago por riesgo de US$ 204.730.056
Los contratos firmados llevan los pagos por el TREN DE
UPM a US$ 2.622.382.931
Otro punto que
afectará a futuro el costo de la obra es que se dispone como causal de
renegociación del pago el caso de que el flujo de cargas por la vía supere los
2.250.000 toneladas en un año. Ese volumen de carga sería superado sólo
con el flujo de carga previsto de UPM que entre celulosa, 2.100 millones de
toneladas, y productos químicos que son más de 200.000 toneladas anuales supera
ese límite. Clausula 20.4 Inciso D
El costo del TREN DE UPM se incrementa cundo UPM2 comience plena producción.
Adenda o modificación del contrato de PPP
Se transparenta también en la modificación que el TREN DE UPM no llegará a Paso de los Toros, dejando sin asunto la piedra fundamental colocada en esa estación, ya que no se reforzará el puente sobre el Río Negro y la nueva vía será desde la Planta de Celulosa de UPM (PK 257) y hasta el tejido exterior del recinto portuario en Montevideo. (Clausula 3.1)
Se incrementa el plazo del contrato hasta el 8 de setiembre de 2038 (Clausula 3.4) y se reduce el pago mensual del consorcio constructor al MTOP por supervisión del contrato (Clausula 3.9)
En lo económico se dispone además adelantar los pagos por disponibilidad (PPD) en proporción a los subtramos parciales que la empresa haya finalizado, posibilitando el cobro del PPD desde octubre de 2022, sin tener la totalidad de la obra habilitada como disponía el contrato y aún cuando los tramos parciales “finalizados” no puedan ser utilizados.
Se modifica además el pago por disponibilidad diario incrementándolo a US$ 414.522, lo que lleva el pago anual a US$ 151.300.530 y el total del proyecto PPP a US$ 2.269.507.950.
Llevando los pagos a realizar por la PPP y complementos a US$ 2.666.238.006
OTROS COSTOS NO INCLUIDOS EN LOS CONTRATOS
No están incluidos en los costos reseñados los que deberán encarar las
intendencias de Durazno, Florida, Canelones y Montevideo para adecuar la zona
de paso del TREN DE UPM, reducir el impacto sobre las zonas urbanas y
proporcionar seguridad a los ciudadanos que en algunos casos tendrán el pasaje
diario de trenes cargados con químicos peligrosos a menos de tres metros de sus
domicilios.
Tampoco se incluyen los costos de las expropiaciones que de acuerdo con
artículos de prensa superaron largamente los US$ 50.000.000.
RESUMEN.
La
primera estimación de Deloitte fija el costo de la obra necesaria para cumplir
los requerimientos de UPM para la vía en US$ 727.220.000. Este sería el costo si el estado realizara la obra con fondos propios. Con
las obras complementarias y mantenimiento por 15 años se llega a ochocientos cincuenta
y cinco millones.
El VdD del MTOP entregado al MEF es poco claro y algunos de los datos
utilizados no se justifican dentro del informe. Igualmente se expresa que el
costo del proyecto financiado por el estado sería de mil dieciséis millones de
dólares, asumiendo además un riesgo por sobrecosto y sobreplazo de
cuatrocientos noventa y ocho millones.
En la opción de la realización de la obra por el privado, los riesgos se
reparten y en el VdD la opción privada aparece veinte millones de dólares mas
baja que la estatal. Si descontamos el riesgo transferido y los impuestos que
pagaría el privado, el costo que se presenta por el privado para la obra y la
financiación es menor que el del estado que supuestamente accedería a mejor
financiación, eso no se justifica en el VdD, así como tampoco se aclara que el
estado retiene por riesgo el pago de más de doscientos millones de dólares.
Los contratos firmados por la obra, las obras complementarias y el
mantenimiento llevan los pagos a realizar por el estado a dos mil seiscientos
veintidos millones de dólares que se incrementarán ante la obligación de
renegociar el contrato sólo por el pasaje por la vía de la carga de UPM y muy
especialmente si se suma cualquier otra carga superando los dos millones doscientos
cincuenta mil toneladas anuales.
La modificación del contrato de setiembre de 2021 deja en claro que la obra
será desde la planta de UPM y no desde la estación de Paso de los Toros, en que
se colocó la piedra fundamental del proyecto, terminando en el cerco perimetral
del puerto de Montevideo. Además reduce los pagos de la empresa por la
supervisión y se lleva el plazo del contrato hasta setiembre de 2038.
Se incrementa para el estado el pago por disponibilidad, el que además se obliga aún cuando la obra no esté totalmente disponible, llevando los pagos por la PPP a dos mil doscientos sesenta y nueve millones de dólares y los pagos totales por el proyecto a US$ 2.666.238.006
(66) El costo del mantenimiento anual calculado en US$ 7.6 millones anuales se pacta en US$ 12.663.675 sin que aparezca justificación alguna
